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   郭晓鸣 四川农村日报
   土地三权分置改革是我国农村土地制度改革的深化和创新，不仅为解决普遍的农地经营兼业化、粗放化、短期化提供了有效的破解之道，而且促使土地经营方式从“集体所有，农户承包经营”的双层经营，渐进性地演变为“集体所有，农户承包，多元主体经营”的立体复合型现代农业经营体系。其实质不仅是传统农业长期主体单一的格局被历史性突破，而且开放度的不断提升还为生产要素的进一步优化配置提供了关键性支撑。
   改革是顺应现实需求，能解决土地流转中的矛盾
   土地承包制是我国农业的基本制度，其通过所有权与经营权分离的方式 “还田于民”，重构了农业的微观制度基础，极大地调动了农民在传统体制下被长期压抑的积极性，实现了中国农业令人瞩目的突破性增长，但是，这一制度创新是在当时公平优先并且需要最大限度减少利益冲突的历史背景下实现的，因而形成了按人口均分土地的基本模式，不仅家家包地，户户种地，而且普遍一户多地、一地多户，导致土地零碎化矛盾十分突出。在农业发展突破满足温饱的需求之后，以土地均分为基本特征的超小规模小农经营方式的局限性就必然日益充分地暴露出来。总体上判断，由于分散化的自给性小农经营难以吸纳先进的农业技术，无法承担采用新技术的技术风险，不能满足农业标准化生产的基本规模需求，在解决农产品质量安全问题上面临较大困难，因而小农经营方式面临市场化因素的持续冲击而趋于衰落成为普遍性态势，事实上构成了当前农业供给端必须破解的重构农业经营方式的基本难题。
   农村土地三权分置改革正是在这样具有挑战性的形势下启动和向前推进的。从宏观政策背景的视角分析，三权分置的改革选择主要基于下述两方面的基本原因：
   首先，三权分置改革是顺应当前现实需求的政策选择。
   现在我国有2亿多农民工进城，虽然其对土地的依赖性大幅下降，但由于在现有体制下他们的市民化过程并不彻底，对大多数农民工而言，土地的保障性功能有所降低但依然存在，因此不放弃承包权而让渡经营权，离地而不失地和不失利，就成为大多数进城农民具有现实合理性的必然选择和基本趋势。在此背景下，土地三权分置改革通过保障进城农民的基本土地权益和放活经营权以提高耕地利用效率，无疑能够为有效破解上述现实困境，实现稳定有序的城镇化进程提供有价值的政策选择。
   其次，三权分置改革是为解决土地流转现实矛盾提供政策依据。
   尽管土地流转已有较长时期发展并取得重要进展，对我国农业转型发展发挥了重要促进作用，但普遍性存在三方面矛盾。一是集体经济组织所有权主体虚置。现实表明，尽管大多数集体经济组织都以不同方式参与了土地流转的实际过程，但总体上明显存在流转监管缺位现象，对土地流转后的使用“不知情”，对土地毁损、质量下降、改变用途等缺乏基本监管，所有权主体地位有所缺失。二是部分农民土地被流转。由于土地权能残缺，地方政府对土地流转的规模偏向明显，热衷于推动土地大规模连片集中，因而存在土地流转中代民做主，过度行政干预的情况，农民独立的土地承担权益得不到有效保障，对土地流转 “不安心”。三是土地流转后短期化利用问题突出。由于产权关系不清晰，流转过程不规范，流转协议缺乏法律约束力，土地流转后必然存在不稳定现象，不履行土地流转合同的现象大量存在，导致经营者对土地流转“不踏实”。
   因此，在集体经济组织“不知情”，农民“不安心”和经营者“不踏实”的背景之下，深化农村土地制度改革就必然地成为一项极为紧迫的任务，其关键点是必须重构让集体经济组织知情、农民安心和经营者放心的土地产权体系，以制度创新稳定各个主体的利益预期，这正是当前深化农村土地三权分置改革的现实需求和实际价值。但是必须清醒地认识到，土地三权分置改革涉及集体经济组织、承包农户和经营者多元主体之间的利益调整，必须在明确改革目标基础上坚守底线，防范风险，有序推进。
   向农业强省跨越，须重点推进土地三权分置改革
   四川当前面临着从农业大省向农业强省跨越的紧迫任务，必须把规范推进农村土地三权分置改革放在极其重要的位置，应在进一步明确三权的权能边界和相互关系的基础上，重点关注三个方面的关键问题：
   一是有效解除农民的后顾之忧。现实中农地三权分置改革的实际政策取向普遍倾向于强化经营权权能，以提高土地连片集中水平，加速土地规模化进程。在此情况下，如果相关政策调控不力或不当，就完全有可能出现以扩大规模经营为由损害农民土地权益的现象。实践中，农民的现实担忧是普遍存在并且不应被忽视的，一方面是担心转让经营权后失去原有的优惠政策，另一方面是害怕经营权抵押融资会导致自身的承包权受损。因此，必须合理区分惠农民政策和强农业政策的差异，一切以农村集体经济组织成员为对象的惠农政策都应保持基本的稳定性，不能因转让经营权而转移或减弱。同时，土地抵押融资如果发生风险需要按协议实施拍卖，其丧失的只应是土地承包期剩余时间的经营权，不能以任何方式影响农民的基本承包权利。
   二是有效抑制地方政府的规模冲动。由于体制惯性作用和地方政府的规模偏好，如果缺乏有效约束机制，农地三权分置改革完全有可能因无序推进而变形走样，在一些地方导致大规模圈占农地、大规模改变农地用途、大规模损害农民土地权益等现象发生，偏离激活土地资源和增进农民福利的改革目标。因此，应当在进一步完善土地产权改革基础上，建立农民自主决策、集体经济组织内部监督和政府部门外部监控三大机制，坚持因地制宜，循序推进。
   三是有效防范经营权流转的现实风险。土地经营权流转越快，社会资本进入越多，融资的需求就越强，发生风险的可能性也越大。因此，必须建立体系化的防风险机制：在前端，应建立完备的征信体系，设立各种经营主体进入农业经营土地的准入门槛。在中端，要建立经营土地的风险保障金制度，约束各种可能发生的经营土地的短期化行为。在后端，重点是建立土地风险补偿基金和农地收储公司，一旦发生风险能及时予以相应补偿或收回土地再次流转，以保障流转土地农民的基本利益。
   （作者系四川省社会科学院副院长、研究员）