——访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成 今年全国两会，农村养老话题热度持续攀升。“十五五”规划纲要明确提出“完善城乡养老服务网络”；政府工作报告将“更大力度保障和改善民生”列为2026年发展主要预期目标之一，并提出“城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元”。 政策信号密集释放的背后，是农村养老问题日益迫切的现实。农村养老保障体系的短板究竟“短”在何处？补齐短板，又该从何处破题？带着这些问题，记者专访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成。农村老龄化是“超常规中的超常规” 记者：您认为当前我国农村养老面临的最核心、最紧迫的问题是什么？ 郑功成：要回答这个问题，首先必须认清一个核心判断：我国的人口老龄化，绝非常规意义上的老龄化，而是典型的“超常规老龄化”，而农村老龄化，更是“超常规中的超常规”。 我国人口老龄化呈现出三个鲜明特征。第一，规模超大，60岁以上老年人口已突破3亿。第二，速度超快，仅用短短20多年时间，便从低度老龄化迈入中度老龄化，并正以前所未有的节奏向深度老龄化演进。第三，高龄化与断崖式少子化交织叠加。不同于西方国家渐进式的高龄化进程和缓慢下降的出生率，我国80岁以上高龄老人从2010年的1600多万激增至如今的4000多万，与此同时新出生人口急剧下跌。多重压力下，直接导致家庭养老这一传统支撑力量迅速弱化，进一步加剧了整个养老保障体系的承压程度。这意味着应对老龄化不能按部就班，必须上升为国家战略，举全国之力破解。 其中，农村的老龄化更是“超常规中的超常规”。 首先，农村的老龄化程度更高。随着城市化进程的加快，大量农村青壮年流入城市，目前农村60岁以上的人口占农村总人口约23.8%以上，而城市只有15.8%以上，农村的老龄化程度比城市高出约8个百分点。 其次，农村老人的养老困境更加显著。收入上，统计显示农村80%的农活由60岁以上老人承担，收入来源单一且微薄。设施上，除了覆盖特困老人的乡镇敬老院，多数农村老人较难享受到普惠性养老服务。人力上，青壮年大量进城，留下“谁来照料”的现实难题。空间上，农村居民居住分散，互助式养老和集中式养老难以实现。 因此，应对老龄问题的重点在农村，难点也在农村。我们应对人口老龄化国家战略成不成功，最终要看农村的老人能不能过好晚年。对待农村老年人的态度，不只是家之大事，更是国之大事。应尽快对农村高龄农民进行“历史性补偿” 记者：今年政府工作报告提出“城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元”，这一举措有何重要意义？后续农村养老保障体系该如何优化完善？ 郑功成：看待这个问题，需要历史的眼光，更要有现实的紧迫感。 首先，我们要肯定进步。2009年国家为农民建立养老金制度，实现了从无到有的历史性突破。从2024年开始，基础养老金连续三年按人月均20元调升，释放出两个积极信号：一是调整频次跟上了城镇退休职工的节奏，从过去几年一调变成每年一调，给了农民一个稳定的预期；二是调整幅度在加大，三年累计上涨60元，超过了此前14年累计增长48元的幅度。这表明，党和政府对农村居民的重视程度，正在转化为实实在在的政策行动。 但我们也要清醒地看到，当前城镇居民（以农民为主体）的养老金水平依然严重偏低。全国基础养老金最低标准仅163元，即便加上地方补贴，很多地区也只有190元左右，仅相当于农村居民人均可支配收入的10%，甚至低于农村低保标准。仅靠养老金，远不足以维持农村老人的基本生活水平。 目前，社会上不少声音提出将农民养老金普遍提升至500元甚至1000元，但从制度发展规律和财政承受能力来看，这种“一刀切”的方式并不现实。我的建议是，按照“分类分层，分年龄段”的标准，采取差异化方式解决问题—— 对于中青年农民，要强化“保险”色彩，通过政府补贴、集体补助等方式，分担他们的缴费责任，激励他们参保缴费；对于已经年满60岁的低龄健康老人，通过普遍性地小幅提高基础养老金，让他们共享发展成果；对于70岁特别是80岁以上的高龄农民，应当尽快大幅度提高其基础养老金标准，实施“历史性补偿”。农村养老保障体系仍有多重突出短板 记者：除了养老金这一核心制度，当前农村养老还存在哪些问题？ 郑功成：除了之前所说的农村养老金水平偏低的问题，目前我国农村养老保障体系还存在多个突出短板，主要体现在以下几个方面： 第一个短板是财政投入的结构性失衡。目前国家对企事业职工养老金的补贴每年超过1.5万亿元，而对养老服务的财政投入则相形见绌。随着老龄化程度加深，养老服务短缺的问题日益凸显，单纯依靠养老金已经难以满足老年人，特别是失能、高龄老人的现实需求。财政投入“重养老金、轻养老服务”的倾向，已经到了必须调整的时候。 第二个短板是农村养老服务供给不足、精准度不够。目前，农村的养老服务主要聚焦于五保户、特困老人等小众群体，这部分群体的保障条件相对较好，但大量虽然有子女却失能失智、空巢高龄的普通农村老人，却成为政策覆盖的盲点。另外，适合农村、可复制可推广的养老服务模式也尚待进一步探索。 第三个短板是长期护理保险制度尚未覆盖农村老年人。截至2025年，长期护理保险制度覆盖人数已增至3亿人，有效缓解了城镇家庭负担。但在城乡二元结构背景下，长护险的覆盖深度存在明显落差，在绝大多数农村地区的覆盖率为零，致使农村失能失智老人难以享受长护险待遇。因此，还需进一步探索完善长护险在农村地区的落地路径。 第四个短板是农村医疗保障水平偏低。农村老人参加的是城乡居民医疗保险，政策范围内的报销比例接近70%，而城镇职工医疗保险的报销比例可达85%，两者差距明显。医疗保障不足，已成为农村老人的一大沉重负担，也加剧了农村养老的困境。加快构建一套衔接有序、综合系统的老年保障体系，是广大农村老人安享幸福晚年的现实需要。聚焦“投资于人”，解决重点群体的“急难愁盼” 记者：解决农村养老问题，当前的政策导向是什么？当前和今后一段时间，国家的发力重点应在哪里？ 郑功成：可以说，我们正处在解决农村养老问题的关键窗口期。当前最核心的政策导向，可以概括为四个字：“投资于人”。具体到社会保障领域，就是要坚持“提低扶弱”——把低水平的养老金、医疗保障提上来，重点帮扶农村老人、困难群体，解决关键问题。 解决农村养老问题，“十五五”时期是关键。因为我们要在这五年里，完成两个层面的任务。一是解决眼下的“急难愁盼”，对于特困老人、失能失智与高龄空巢老人的保障问题，不能再拖、不能再等，应尽快落实到位。二是提供清晰的“稳定预期”。在这一时期，要逐步建立起一套成熟的制度框架，让农村老人看清未来的生活图景。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要已经明确，到2035年要实现基本公共服务均等化。这个目标能不能实现，关键就看“十五五”这五年能不能把农村的短板补上去。 应完善农村养老服务，加大投入、因地制宜。首先，要调整财政投入结构，适当控制养老金调整的增量，把更多财力投向养老服务，而且要坚持“费随人走”，老人在哪里，养老服务的资金就到哪里，提高公共资源配置的精准度。其次，农村养老机构要聚焦重点人群，适当放宽只接受五保户的限制，重点面向失能失智、高龄老人，按照国家“十五五”规划纲要，护理型床位要占到73%，农村地区应当更高，以满足农村重点人群的护理需求。 应推广公建民营、互助养老模式。我在贵州调研时看到一个案例，村里把闲置的小学改造成老人活动场所，邻里自发为老人做饭、陪伴，形成了很好的邻里互助氛围，还吸引了外出子女回流，这种模式充满人情味、成本低。政府要做的就是“扶一把”，把农民的内生动力和积极性激发出来，千万不要简单照搬城市的集中化养老模式。 我还建议推动城乡老人双向流动，缓解农村养老压力。一方面，鼓励低龄健康的城市老人下乡，解决他们的住房顾虑，比如可探索长租机制等，让他们安心下乡。此举可以将城市财富带至乡村，将城市文明带到乡村，可视为乡村全面振兴的有益途径。另一方面，疏通农村老人进城的渠道，尤其是面向高龄、失能失智的农村老人，应当放开其随子女迁居城镇的政策，让城市的养老机构向他们开放，由子女付费、定期探望，让专业照护替代留守困境，让亲情不被距离阻隔，此举可以解除一部分农村失能失智老年人和高龄空巢老年人的后顾之忧，同时带动城镇养老消费。 同时，还应加快完善农村养老配套制度。比如，推进长期护理保险制度向农村地区延伸，加快居民医保与职工医保合并步伐，加强农村老年人就业权益保障制度等，多方协同织密养老服务保障网。 总之，农村老年保障问题应当成为应对老龄化国家战略实施的关键所在，它不是无解的，而是有解的，关键是事在人为。只要我们坚持正确的方向，采取精准的措施，发挥制度和传统优势，就一定能缓解乃至解决好农村养老问题，让农村老人安享晚年。
2026-03-23
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