（中国政法大学民商经济法学院 李蕊 赵慧杰）粮食安全保障法的一大亮点是首次以法律形式阐释“健全粮食生产者收益保障机制”。这一规定将既往农民种粮收益保障政策转化为明确的制度规范，切实着眼于让粮食生产者种粮获得合理收益，提高其种粮积极性，为国家粮食安全提供制度引领。

　　具体而言，粮食安全保障法着眼于在直接与间接层面为完善粮食生产者收益保障机制提供法治依托。在直接层面，第27条从主体维度明确粮食生产者收益保障机制所要保障的具体对象，即小农户与新型农业经营主体，并提出要鼓励新型农业经营主体与小农户建立利益联结机制。在间接层面，第28条规定粮食主产区利益补偿机制，从区域维度对第26条第一款所提及的粮食生产责任与利益分配予以阐释，平衡产销区利益，可视为对粮食生产者收益的间接保障。

　　粮食生产者收益保障机制还面临关键问题

　　从主体与区域维度来看，当前的粮食生产者收益保障机制仍存在规模经营主体联农带农作用发挥不充分、粮食产销区利益配置不当等问题。

　　第一，新型农业经营主体与小农户利益联结机制尚不健全。新型农业经营主体与小农户之间的利益联结仍较为松散，主要表现为小农户在利益联结机制中获利较少和新型农业经营主体整体上发展水平较低两方面。一方面，小农户在利益联结机制中获得的利润有限，部分新型农业经营主体仅考虑自身利益，可能挤压小农户的利润空间；另一方面，囿于政策支持力度有限、农村信用体系建设不完善等原因，新型农业经营主体整体发展水平较低、发展不平衡，未能完全发挥联农带农作用。

　　第二，粮食产销区利益分配失衡。粮食主产区在兜底农业生产、保障粮食安全上起着重要作用，却往往会陷入“产粮大省、经济弱省”的财政困境。主产区利益损失的根本原因是粮食生产的效益外部化。换言之，主产区粮食生产者为承担粮食安全保障责任牺牲自身经济利益，但粮食安全保障的利益是由全社会分享的。由此，有必要通过利益补偿机制，将粮食生产的效益内部化，平衡产销区利益配置，弥补主产区粮食生产者的损失。粮食安全保障法通过第26条第一款和第28条回应实践需求，以期实现粮食产销区粮食生产责任的统合、完善主产区利益补偿机制。但目前对于主产区利益补偿机制仅作概括性表述，其中补偿机制的补偿标准、补偿手段、补偿资金的投入领域等均有待进一步明确。

　　健全粮食生产者收益保障机制要综合施策

　　健全种粮农民收益保障机制，关键是要保护农民种粮积极性，优化种粮补贴政策、推动补贴政策法治化，创新主体联农带农益农机制、加强粮食规模经营主体培育，完善粮食主产区利益补偿机制、探索产销区多渠道利益补偿办法和省际横向利益补偿机制。

　　优化新型农业经营主体与小农户的利益联结机制。建议秉持“强激励”与“硬约束”的思路，既要强调对机制的整体激励，也要注意对其中主体不当行为的约束。可以利用金融支持激励政策，引导金融机构落实支农再贷款的低息政策，降低规模主体融资成本；在“龙头企业+合作社+农户”这类新型股份合作模式中，则应当通过监管确保小农户在利益分配决策过程中的参与权，保障小农户享受合理合作利益；优化利益联结机制，扶持培育新型农业生产经营主体的同时，注重对部分不当行为的约束。

　　探索粮食产销区省际横向利益补偿机制。粮食安全保障法第28条虽对中央财政纵向补偿作出原则性规定，也为省级政府财政纵向补偿预留制度空间，但仅凭纵向机制不足以解决利益失衡困局，主产区利益补偿机制仍有待探索完善。因此，应当逐步探索构建省际横向利益补偿协调机制，以期推动粮食主产区、主销区、产销平衡区落实好保障粮食安全的共同责任，保障粮食生产者种粮收益。

　　探索省际横向利益补偿机制，首先要创新多渠道补偿方式。既要充分考虑主产区的贡献和资源消耗进行经济补偿，也要注重主产区经济社会发展状况，探索多方面补偿路径。应当设置公平合理的利益补偿标准，以种粮面积、粮食产量和粮食销量作为补贴依据。在投资或技术等其他方面，可以对主产区生产基础设施进行投资或帮助主产区引进先进生产技术，间接实现对主产区生产成本的补偿。

　　此外，探索省际横向利益补偿机制，应当鼓励省际产销区主动相互对接，构建新型产销区协作关系。除主销区对主产区单向补偿外，可推动实现主产区向主销区的主动对接，促进产销区相互合作，创建“一对一”或“多对一”产销合作方式，创新实现协作产粮、异地育种等多种模式。

　　国家健全粮食生产者收益保障机制，在直接层面，应以法律规定为指引，逐步完善粮食补贴制度体系，加强新型农业经营主体与小农户的利益联结；在间接层面，应健全粮食主产区奖补激励制度，探索多渠道产销区利益补偿办法。由此，稳定提升粮食生产者收益，筑牢粮食安全根基。